Superbonus, l’analisi dell’Ufficio di bilancio: “Differenza senza precedenti tra previsioni e costi effettivi. Troppi obiettivi diversi e troppe estensioni nel tempo”

Gli effetti finanziari del Superbonus e degli incentivi Transizione 4.0 “risultano a oggi superiori a quelli attesi nelle stime ufficiali per l’intero periodo di validità delle misure”. In particolare “la differenza tra i risultati e le attese” basata sulle relazioni tecniche del ministero dell’Economia bollinate dalla Ragioneria generale dello Stato “è stata macroscopica nel caso del Superbonus e non ha precedenti“. L’Ufficio parlamentare di bilancio, nella memoria depositata alle commissioni Bilancio sul decreto varato dal governo per bloccare definitivamente l’agevolazione, fa il punto sulla misura introdotta dal governo Conte 2 durante l’emergenza pandemica e poi sempre prorogato con il sostegno di quasi tutto l’arco parlamentare, compresa l’attuale maggioranza. Salvo arrivare alla stretta finale quando, con ampio ritardo, ci si è resi conto che la spesa era fuori controllo: al 1° marzo 2024 l’ammontare complessivo degli investimenti agevolati con il 110% ha raggiunto 117,2 miliardi, che corrispondono a 122,2 miliardi di detrazioni/crediti di imposta. Considerando anche gli altri bonus si arriva, per il periodo 2020-2023, a 170 miliardi. L’impatto sul debito nel prossimo triennio sarà dell’1,8% del pil annuo. A meno che il Mef non opti per un nuovo decreto spalma-crediti che, riconosce l’Upb, “manterrebbe il debito italiano abbondantemente sotto quota 140%” portando ad aumenti nel 2025 e 2026 “molto più contenuti rispetto a quelli previsti nel Def”.

Nella Relazione tecnica del decreto Rilancio (Dl 34/2020) “non venivano specificate le ipotesi alla base delle quantificazioni degli effetti sui conti pubblici derivanti dall’introduzione del Superbonus”, ricorda l’Upb. “Per la valutazione degli oneri veniva richiamata la Relazione tecnica della norma originaria relativa all’Ecobonus, che a sua volta faceva riferimento alla metodologia adottata nelle Relazioni tecniche di precedenti provvedimenti sul tema; veniva così riproposta la stessa metodologia adottata nel passato, assumendo come ipotesi un raddoppio dei costi rispetto a quelli agevolati dall’Ecobonus al 65 e al 50 per cento. Il Superbonus, tuttavia, risultava sensibilmente differente dalle agevolazioni precedenti di cui si conoscevano gli effetti. Per la prima volta veniva consentita la copertura integrale dei costi aumentando l’appetibilità della misura ed eliminando sostanzialmente il conflitto di interessi tra fornitori e acquirenti, con conseguente convenienza a massimizzare la spesa fino a raggiungere gli importi massimi agevolabili, fissati a livelli più elevati rispetto a quelli previsti per altri interventi di incentivo riguardanti gli immobili”. In più “è stata riconosciuta la possibilità di trasformare la detrazione in credito di imposta cedibile a terzi o di usufruire dell’agevolazione attraverso lo sconto in fattura, ampliando così ulteriormente la platea dei contribuenti interessati anche a quelli con vincoli di liquidità o che sarebbero risultati incapienti ai fini della detrazione dall’imposta”.

A partire dalla sua introduzione nel 2020, l’agevolazione è stata poi “progressivamente indirizzata a una molteplicità di obiettivi che si sono sovrapposti nel tempo: il sostegno al settore dell’edilizia anche alla luce del perdurare della crisi pandemica, la riqualificazione energetica (tanto che il Superbonus è rientrato tra gli interventi del PNRR e nel Piano nazionale per gli investimenti complementari che lo integra con risorse nazionali) e la riduzione del rischio antisismico degli edifici. Corrispondentemente, vi sono state successive estensioni nel tempo dei termini per poter beneficiare dell’agevolazione”. Il termine inizialmente previsto per le spese effettuate entro il 2021 “è stato progressivamente esteso fino al 2025. L’ampliamento degli obiettivi e le ripetute proroghe della misura hanno generato un aumento della spesa ben oltre le aspettative iniziali”.

Agli errori di previsione, riassume l’Upb, hanno contribuito “fattori evidenti sin dalla sua introduzione, sebbene difficilmente prevedibili nell’entità degli effetti, legati alle caratteristiche specifiche della misura e altri che sono sopraggiunti come conseguenze di queste”. Tra il resto l’alta percentuale dell’agevolazione che ha comportato che la spesa incentivata fosse interamente a carico dello Stato eliminando di fatto il contrasto di interessi tra acquirente e fornitore, la fissazione di massimali di spesa agevolabile più elevati rispetto a quelli previsti per altri interventi di incentivo riguardanti gli immobili, l’attrazione nell’ambito della spesa agevolata anche di interventi già incentivati con aliquote inferiori (interventi trainati) e la mancanza sin dall’inizio di meccanismi di autorizzazione preventiva che avrebbero reso possibile l’inserimento di un tetto di spesa senza ledere i diritti acquisiti dei beneficiari. La possibilità di fruire dell’agevolazione attraverso lo sconto in fattura e la cessione del credito ha poi allargato la platea dei beneficiari a soggetti incapienti o parzialmente incapienti e a coloro che non avrebbero avuto sufficiente liquidità per iniziare i lavori edilizi. Questo ha reso possibile raggiungere una platea di beneficiari più ampia rispetto a quella delle vecchie detrazioni, ma ha ovviamente gonfiato i costi.

Tra i fattori che si sono aggiunti in corso d’opera e hanno contribuito ad aumentare la spesa c’è, infine, “il progressivo prolungamento della validità della misura da fine 2021 a tutto il 2025 (con aliquota al 110 per cento fino a tutto il 2023)”, deciso appunto da tutti i partiti compreso Fratelli d’Italia. Ma pure “gli effetti annuncio di norme volte a contenere il ricorso all’agevolazione che hanno comportato, a tratti, accelerazioni nelle asseverazioni e nella realizzazione dei lavori”, trasformandosi in un boomerang. A contribuire sono stati anche l’aumento dei prezzi delle materie prime e dei materiali da costruzione come conseguenza della maggior domanda di lavori e del venir meno del contrasto di interessi e l’emergere di frodi visto che il sistema di controlli era basato su certificazioni di soggetti privati.

Dall’esperienza occorre “trarre insegnamento per il disegno di future agevolazioni”, secondo l’organismo indipendente. L’aliquota dell’agevolazione dovrebbe essere fissata a un livello tale da incentivare un comportamento ritenuto meritevole ma “senza porre a totale carico dello Stato l’onere della spesa”, cosa che tra l’altro aumenta il “peso morto, ossia la spesa che sarebbe stata comunque sostenuta anche in assenza dell’incentivo, soprattutto per i contribuenti più ricchi”. Inoltre nel decidere l’aliquota occorre “tenere conto del recupero del costo iniziale dell’investimento che sarà assicurato nel tempo dal risparmio energetico prodotto dall’efficientamento”. Infine, “va ricordato che l’incentivo a orientare la spesa privata verso gli interventi che garantiscano un risparmio energetico dipende, più che dal livello assoluto dell’aliquota, dal differenziale rispetto alle agevolazioni di cui godono le ristrutturazioni ordinarie”.

I crediti di imposta dovrebbero anche essere “selettivi con riguardo sia alle attività incentivate”, privilegiando quelle che garantiscono il maggior risparmio energetico, “sia ai beneficiari”, limitandola per esempio a chi avrebbe avuto problemi di capienza fiscale e vincoli di liquidità per anticipare le spese. L’Ufficio di bilancio ritiene cha vada “valutata l’opportunità di sostituire un’agevolazione come quella attuale con un trasferimento monetario (un contributo diretto alla spesa) modulato in base alla condizione economica del nucleo familiare e alla classe energetica dell’edificio, sottoposto ad autorizzazioni preventive e soggetto a un limite di spesa. Ciò
andrebbe affiancato sin da subito da un sistema di monitoraggio che consenta, da un lato, di valutare se la misura risulti efficace rispetto agli obiettivi perseguiti ed eventualmente poterla riorientare e, dall’altro, di verificare l’andamento delle risorse effettivamente impiegate”. Per i meno abbienti si potrebbero aggiunger forme di prestito agevolato anche attraverso meccanismi che prevedano un rimborso commisurato ai risparmi energetici ottenuti.