La corruzione in Italia è un fenomeno pervasivo e sistemico. E tuttavia le norme appena approvate alla Camera si possono considerare come un compromesso al ribasso tra istanze politiche contrapposte. Gli aspetti positivi non mancano, ma non si affrontano le vere criticità del sistema e in alcuni casi si fanno pericolosi passi indietro. Se la legge sarà definitivamente varata, per molti anni rappresenterà il quadro normativo di riferimento nella lotta alla corruzione nel nostro paese. Senza riuscire a incidere sulle condizioni che rendono queste attività redditizie e poco rischiose.

di Alberto Vannucci (lavoce.info)

Nel 2011 la Finlandia è il secondo paese al mondo e il primo in Europa per livelli di integrità nel settore pubblico, secondo il Corruption perception index (Cpi) di Transparency International. È un paese nel quale – a giudizio degli osservatori del Greco – Group of European States against corruption – “la corruzione spicciola è considerata inesistente”, e “a causa del basso numero di casi di corruzione” diventa difficile persino valutare l’efficacia delle disposizioni di legge. (1) Diametralmente opposto il giudizio sull’Italia, al 69° posto nel mondo nel Cpi, dove per gli osservatori del Greco: “la corruzione è profondamente radicata in diverse aree della pubblica amministrazione, nella società civile, così come nel settore privato. (…) La corruzione in Italia è un fenomeno pervasivo e sistemico che influenza la società nel suo complesso”. (2)

L’Italia come la Finlandia

Ci si potrebbe attendere che tra il paese più trasparente e il quarto più corrotto dell’Unione europea vi sia un abisso in termini di repressione penale. (3) Al contrario: nel 2010 in Finlandia l’ufficio di analisi criminale della polizia ha registrato l’avvio di 20 inchieste per corruzione, pari a 0,4 inchieste ogni 100mila abitanti; in Italia nello stesso anno sono state avviate 223 inchieste, corrispondenti a 0,4 ogni 100mila abitanti. (4) In altri termini, i due paesi conoscono la stessa densità di procedimenti penali per corruzione rispetto alla popolazione.
Identica anomalia sotto il profilo delle condanne. In Finlandia nel 2005 – ultimo anno per il quale vi sono dati disponibili – sono state condannate 21 persone per reati di corruzione, 0,4 ogni 100mila abitanti. (5) In Italia nel 2008 ci sono state 295 condanne, 0,5 ogni 100mila cittadini. Come nel caso delle denunce, anche le sanzioni penali vanno a colpire i colpevoli per reati di corruzione con una frequenza che è quasi la stessa in Italia e in Finlandia.

Questo dato rappresenta un indicatore robusto dell’inefficacia sostanziale dell’azione penale in Italia, dove un cittadino ha all’incirca la stessa probabilità di un finlandese di trovarsi coinvolto in un’inchiesta per corruzione e condannato, malgrado il ricorso alle tangenti sia presumibilmente molto più frequente. È anche un segnale dell’ampiezza sommersa delle reti della corruzione, invisibili ai radar della giustizia e dell’opinione pubblica, nonché del senso di impunità che accompagna tali pratiche.

Del resto diversi aspetti disfunzionali del sistema di repressione penale dei reati di corruzione sono segnalati da tempo da esperti magistrati. Tra di essi: (a) l’assenza nel nostro ordinamento di istituti capaci di intaccare il “patto di ferro” che lega corrotti e corruttori, in particolare la non punibilità per corrotto o corruttore che entro un termine denuncino l’atto illecito e restituiscano i proventi, secondo la cosiddetta “Proposta di Cernobbio”, o di incoraggiare altri soggetti – i whistle-blowers – a denunciare l’altrui corruzione; (b) la sostanziale depenalizzazione di “reati sentinella” (abuso d’ufficio e falso in bilancio, in primis) che spesso permettevano di avviare indagini poi rivelatrici della corruzione sottostante; (c) la moltiplicazione delle fattispecie penali (concussione, corruzione per atto d’ufficio, per atto contrario ai doveri d’ufficio, in atti giudiziari, eccetera) che impegnano in un lavoro defatigante di definizione del quadro giuridico dell’inchiesta; (d) la principale causa d’ineffettività della repressione penale della corruzione, ancora a giudizio degli osservatori del Greco, è il fatto che “un’allarmante proporzione di tutti i procedimenti per corruzione è vanificata per la scadenza dei termini di prescrizione (…). C’è un’alta probabilità che la prescrizione scatti prima che il processo possa concludersi, anche quando vi sono forti indizi di colpevolezza”. (6) Di quest’ultima, peraltro, beneficiano anche soggetti già condannati in primo o secondo grado, un’anomalia condivisa a livello europeo solo dalla Grecia, tanto che in Italia – si osserva in uno studio di Transparency International – “l’attuale regime costituisce un grave motivo di impunità”. (7) Con un ulteriore effetto perverso: puntando al traguardo delle prescrizione, le difese si limitano a porre in atto tecniche dilatorie volte solo ad allungare i tempi processuali.

Le luci e le ombre del disegno di legge

In questa cornice si colloca il disegno di legge anti-corruzione, approvato con modifiche il 14 giugno 2012 alla Camera dei deputati e trasmesso al Senato. Per la prima volta, vent’anni dopo le inchieste di “mani pulite”, la classe politica affronta in modo relativamente organico la questione della definizione penale e della prevenzione di un reato che nelle sue manifestazioni sistemiche è stato alla radice della crisi della così detta “Prima Repubblica”.
Come spesso accade, il progetto presenta luci e ombre. Tra gli aspetti positivi vanno sicuramente inclusi il valore simbolico di un’iniziativa politica che finalmente affronti una questione a lungo rimossa; l’introduzione di fattispecie già previste dalla Convenzione di Strasburgo firmata nel 1999, la corruzione privata e il traffico di influenze illecite (ossia le attività di intermediazione a fini di corruzione); la modifica del reato di corruzione per atto d’ufficio in “corruzione per l’esercizio della funzione”, che andrebbe finalmente a coprire i frequenti casi di funzionari o politici “a libro paga” dei corruttori; la delega al governo per adottare un testo unico in merito di incandidabilità e divieto di coprire cariche elettive a seguito di condanne definitive.
Ma le ombre prevalgono, visto che nessuno dei punti qualificanti di criticità sopra evidenziati viene toccato in modo sostanziale dal provvedimento, mentre su alcuni di essi si fanno pericolosi passi indietro. In breve:

1. Le pene irrisorie previste per i reati di traffico di influenze illecite e corruzione privata – un massimo di 3 anni, raddoppiato solo per le società per azioni quotate in borsa – si associano a tempi irrisori di futura prescrizione, 4 anni, e all’impossibilità di utilizzare le intercettazioni. Data la complessità dei reati, che nessuno dei protagonisti ha interesse a denunciare, è facile prevedere un ulteriore ingorgo di procedimenti destinati a morte certa, con effetti di segno negativo tanto sull’attività degli uffici già sovraccarichi – e dunque sull’esaurirsi per prescrizione di altri processi – che sulle aspettative di impunità degli inquisiti.

2. La nuova figura di “induzione indebita a dare o promettere utilità”, che va a sostituire situazioni prima ricomprese nel reato di concussione, prevede la punibilità fino a tre anni anche per il soggetto privato, quando in precedenza quest’ultimo – in quanto “concusso” – non andava incontro ad alcuna sanzione. La disposizione cancella qualsiasi incentivo a fornire collaborazione da parte del privato inquisito, rafforzando al contrario il “patto di ferro” che lo lega al corrotto. In compenso, riduce notevolmente i tempi di prescrizione oggi vigenti (da 15 a 10 anni per i corrotti) e fornisce nell’incertezza tecnica sull’interpretazione della nuova norma un valido appiglio alle strategia dilatorie degli avvocati, con ricadute su molti procedimenti in corso, che per inciso interessano autorevoli esponenti sia di centrodestra che di centrosinistra. (8)

3. Anziché semplificare la cornice di definizione del reato, ad esempio prevedendo un’unica fattispecie di corruzione pubblica e privata sul modello anglosassone o svedese, si moltiplicano ulteriormente le fattispecie di reati di corruzione, complicando così il lavoro dei magistrati e favorendo l’ostruzionismo delle difese sui profili tecnici di interpretazione delle nuove norme.

4. La già esistente Civit (Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche) viene individuata come futura Autorità anticorruzione. Nonostante il lodevole intento di non moltiplicare le autorità esistenti, questo assetto rischia di sovraccaricare un ente già dedito con difficoltà a compiti estremamente complessi – la valutazione della performance amministrativa – con nuove onerose mansioni. Inoltre, il nuovo organismo opererebbe in modo pressoché esclusivo nell’analisi della corruzione nella burocrazia, escludendo dal suo raggio la sfera politica; sarebbe dotato di scarsi poteri di ispezione, ridotti al controllo indiretto dell’efficacia delle misure adottate; verrebbe assoggettato alle linee guida dettate del potere esecutivo, tramite il dipartimento della funzione pubblica e un comitato interministeriale. Un organismo anticorruzione, in altri termini, che rischia di diventare un afono cane al guinzaglio, piuttosto che cane da guardia del potere politico.

5. Con i nuovi reati e la modifica delle pene si realizzano assurde incongruenze nella severità delle punizioni. Il millantato credito, situazione in cui un agente vanta un’influenza inesistente sulla pubblica amministrazione per ottenere denaro o altra utilità dal privato, sarebbe punito con 2 anni di reclusione in più rispetto al traffico di influenze, che configura una situazione più grave, visto che in quel caso la capacità di condizionamento del mediatore esiste davvero. Nel caso dell’innalzamento delle pene per i reati di concussione, al contrario, si prevede una punizione con tempi massimi di reclusione superiori di 2 anni a quelle prevista per il reato di associazione di stampo mafioso.

6. Non viene toccato il nodo cruciale dei tempi di prescrizione – se non indirettamente, a seguito dell’incremento delle pene previste per alcuni reati. Ad esempio, il reato di corruzione propria sarebbe prescritto dopo 10 anni anziché 7 e mezzo. Visto che la prescrizione decorre dal momento in cui si è commesso il reato e la durata media di un processo penale in Italia è di 4 anni (più i circa 2 anni di indagini preliminari), si ha un azzeramento dei processi avviati in media dopo 4 anni dal momento in cui si è realizzato l’atto illecito. (9) Oggi sarebbero già quasi certi di impunità corrotti e corruttori che hanno scambiato tangenti nel giugno 2008, senza che sia stato ancora avviato un procedimento penale contro di loro.

È vero che tutte le politiche anticorruzione soffrono di una debolezza di fondo, perché i vantaggi derivanti dalla loro attuazione ricadono su una platea indistinta di cittadini, in genere inconsapevoli e disposti al più a un tiepido appoggio. Al contrario, le ricadute negative incidono pesantemente su categorie circoscritte di soggetti ben consci della loro posizione di rendita – politici e burocrati corrotti, faccendieri, imprenditori e professionisti collusi – i quali per giunta esercitano nel sistema politico un decisivo potere di iniziativa o di veto. Per questo è molto difficile spezzare resistenze, opposizioni, sbarramenti incrociati. In altri termini, la riforma delle regole relative a questo tipo di reati sono improbabili, episodiche, difficili da attuare, di solito si realizzano durante l’aprirsi di brevi “finestre di opportunità”. Ma questo non significa che ogni riforma sia meglio di nessuna riforma.

Il testo di riforma approvato alla Camera è configurabile sotto molti profili come un compromesso al ribasso tra istanze politiche contrapposte. D’altra parte, se sarà approvato in via definitiva possiamo aspettarci che costituisca per molti anni il futuro quadro normativo di riferimento nella lotta alla corruzione in Italia. È però più che probabile che le nuove norme non riescano a incidere sulle condizioni che in Italia rendono il coinvolgimento nella corruzione per molti redditizio e poco rischioso. Al contrario, nel deludere le aspettative legate alla sua approvazione questa riforma, con le sue molte ombre, rischia di accentuare il malcontento popolare nei confronti di una classe politica già ai minimi storici in termini di fiducia.

(1) Rispettivamente, Greco, First Evaluation Round. Evaluation Report on Finland, Strasbourg, 11-15 June 2001 e Third Evaluation Round. Evaluation Report on Finland, Strasbourg, 3-7 December 2007.
(2) Greco, Evaluation Report on Italy, Strasburgo, 2 luglio 2009 (http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoEval1-2(2008)2_Italy_EN.pdf) p. 39, p. 3 e p. 6, p. 15, p. 28.
(3) Il confronto tra Italia e Finlandia, così distanti quanto a livelli di corruzione percepita, è interessante perché entrambi sono paesi di civil law, hanno fattispecie normative simili sulla corruzione, e una popolazione carceraria paragonabile (calcolata rispetto al numero di abitanti). Si veda Davigo, P. e Mannozzi, G., La corruzione in Italia, Roma, Laterza, 1977, p. 112.
(4) Elaborazione su dati Finnish Police, Corruption crimes ; Saet, Rapporto al Parlamento, anno 2010, Roma.
(5) Elaborazione su dati presentati in A. Salaminen, O. Viinamaki, R. Ikola-Norrbacka, The control of corruption in Finland, “Administratie si management public”, 8/2007, pp.81-95, p. 88.
(6) Per la Proposta di Cernobbio vedi “Proposte in materia di prevenzione della corruzione e dell’illecito finanziamento di partiti” v. Riv. trim. dir. pen. econ., 1994, p. 911 ss.; o anche Riv. it. dir. e proc. pen., 1994, p. 1025 ss.
(7) Transparency International, Timed Out. Statutes of limitations and prosecuting corruption in EU countries, 2010. Nel rapporto si rileva che “i numeri sono eccezionalmente elevati per l’Italia: dal 2005, una percentuale tra il 10 e il 13 per cento di tutti i procedimenti penali sono stati chiusi per prescrizione”, e tutti gli esperti convergono nel ritenere la percentuale molto più elevata per i reati di corruzione, di solito scoperti molto tempo dopo che il reato è stato commesso.
(8) Per una rassegna di processi a rischio in caso di approvazione del disegno di legge si veda E. Randacio, “Da Penati a Berlusconi, da Tarantini a Papa, ecco i processi che saltano se passa la riforma”, La Repubblica, 14 giugno 2012.
(9) Corte di Cassazione, Relazione sull’amministrazione della giustizia nel 2011, Roma, 26 gennaio 2012.