Riparte l’iter parlamentare della legge sul rientro dei capitali. Non è un condono né uno scudo, ma una collaborazione volontaria con il fisco. L’efficacia dipende dalla credibilità della minaccia di migliori capacità di accertamento. Le sanzioni e i possibili effetti collaterali.
Cos’è la collaborazione volontaria 

Sembra accelerare il percorso parlamentare del disegno di legge sul rientro dei capitali dall’estero. Dopo l’approvazione in commissione Finanze, il testo potrebbe essere calendarizzato per l’aula già nella terza settimana di luglio.

Il disegno di legge introduce nell’ordinamento la disciplina della collaborazione volontaria (cosiddetta voluntary disclosure) in materia fiscale: i soggetti che hanno omesso di dichiarare attività e beni detenuti all’estero e i relativi redditi potranno sanare la propria posizione fornendo tutte le informazioni sia sugli investimenti sia sui redditi che servirono per costituirli o acquistarli e accettando di pagare in un’unica soluzione le imposte eventualmente accertate su tali redditi e le relative sanzioni. Il contribuente che presenterà istanza di collaborazione volontaria otterrà delle riduzioni sulle sanzioni pecuniarie e penali.

Un nuovo condono?

Sebbene la voluntary disclosure preveda delle riduzioni nelle sanzioni, non è sicuramente una riedizione dei condoni varati ripetutamente nel 2001, 2003 e 2009 su iniziativa del ministro Tremonti e noti come “scudi fiscali”. Lo scudo fiscale consentiva al contribuente di sanare una serie di irregolarità relative all’esportazione di capitali all’estero pagando un’imposta straordinaria con aliquote sintetiche (comprensive di sanzioni e interessi) relativamente basse (nel 2009 l’imposta è stata pari al 5 per cento del valore delle attività scudate). Non c’era nessun tentativo di recuperare le imposte eventualmente evase sui redditi che avevano generato i capitali irregolarmente detenuti all’estero. Al contrario al contribuente che aveva regolarizzato capitali frutto di evasione fiscale era garantito uno “scudo” da opporre a eventuali futuri accertamenti. Inoltre, lo “scudo” consentiva al contribuente di mantenere l’anonimato rispetto all’amministrazione finanziaria.

Questi due elementi sono assenti nella proposta di voluntary disclosure attualmente in discussione in Parlamento, che si basa invece su una “confessione piena” da parte del contribuente e sull’accertamento delle basi imponibili eventualmente evase.

Perché ora?

Negli ultimi anni, i programmi di voluntary disclosure sono stati adottati da un numero crescente di paesi, compresi quelli maggiori industrializzati (Francia, Germania, Regno Unito e Stati Uniti). Anche l’Ocse ha promosso queste politiche formulando delle linee guida. (1)
Le ragioni fondamentali di questa diffusione sono sostanzialmente due. La prima è la necessità di accelerare il recupero del gettito perso a causa dell’evasione per far fronte alle necessità di consolidamento dei conti pubblici.

La seconda è il radicale mutamento che sta avvenendo al livello internazionale nello scambio di informazioni. L’impulso fondamentale è venuto dagli Stati Uniti con il Foreign Account Tax Complicance Act (Facta) che obbliga le istituzioni finanziarie estere a comunicare alle autorità fiscali statunitensi le informazioni sui conti esteri detenuti da clienti americani, pena l’applicazione di una ritenuta del 30 per cento su tutti i redditi di origine statunitense percepiti dagli intermediari.
La svolta americana ha dato grande impulso all’iniziativa dell’Ocse, che lo scorso gennaio ha pubblicato un common reporting standard per lo scambio automatico di informazioni fiscali. Quarantaquattro paesi, fra cui l’Italia, si sono impegnati ad adottare lo standard Ocse entro il 2017. Sembra quindi consolidarsi un modello in cui lo scambio di informazioni fra amministrazioni fiscali non è più volontario, bensì automatico. Le amministrazioni nazionali possono quindi sfruttare la minaccia di una maggiore capacità di accertamento per convincere i contribuenti a regolarizzare le proprie posizioni evitando i costi generati dall’accertamento e dal contenzioso.

La via italiana alla voluntary disclosure

I programmi di voluntary disclosure sono efficienti se consentono di giungere ad accordo con il contribuente evitando i costi relativi all’accertamento e al contenzioso. Come osserva l’Ocse, per raggiungere questo obiettivo i programmi devono individuare un difficile equilibrio fra la necessità di fornire sufficienti incentivi all’emersione e l’esigenza di non premiare o incoraggiare l’evasione. Un semplice condono (come lo scudo fiscale) fornisce un forte incentivo ad aderire, ma nella misura in cui premia chi ha evaso produce anche un forte incentivo a evadere in futuro, in attesa del successivo condono. Il risultato finale può essere un aumento temporaneo del gettito a costo di una riduzione strutturale delle entrate.
La difficoltà nell’individuare tale equilibrio è una delle ragioni degli intoppi che il provvedimento ha incontrato nel percorso parlamentare. In effetti, la norma sulla voluntary disclosure era già contenuta nel decreto legge n. 4 del gennaio 2014, ma la Commissione finanze l’aveva stralciata durante l’esame del provvedimento, ritenendo che la formulazione originaria non fosse particolarmente attraente soprattutto per i piccoli patrimoni.

Il testo licenziato dalla Commissione la scorsa settimana tenta di bilanciare i diversi incentivi, agendo soprattutto sulle sanzioni penali. Si inaspriscono le sanzioni in caso di evasione, attraverso l’estensione del reato di riciclaggio ai casi di reimpiego di denaro sottratto al fisco (cosiddetto autoriciclaggio). In altri termini, chi commetterà una violazione penale tributaria dovrà rispondere sia del reato tributario sia di quello di riciclaggio. Ad esempio, nel caso di dichiarazione infedele che comporti un’imposta evasa superiore ai 50mila euro, il contribuente rischierà da uno a tre anni per il reato tributario e dai due agli otto anni di reclusione per il reato di riciclaggio.
L’inasprimento delle sanzioni è stato però accompagnato da un aumento degli “sconti” in caso di collaborazione volontaria. Il contribuente che dichiari spontaneamente al fisco i capitali irregolarmente detenuti all’estero vedrà ridotte le sanzioni relative alla frode fiscale a un quarto, con la possibilità che la pena carceraria sia convertita in una multa, e non sarà punibile per il reato di autoriciclaggio.

Funzionerà?

Ma chi sono i destinatari della voluntary disclosure? La Banca d’Italia ha stimato che alla fine del 2008 l’importo dei capitali esteri non dichiarati e riconducibili a soggetti residenti in Italia fosse compreso in una forchetta tra i 124 e 194 miliardi di euro. (2) Questi dati, nonostante la loro aleatorietà, suggeriscono che l’entità dei capitali irregolarmente detenuti all’estero possa essere ancora consistente nonostante l’ultimo scudo fiscale del 2009 abbia portato alla regolarizzazione di circa 100 miliardi di euro. Il bacino dei potenziali destinatari del provvedimento è formato da chi non ha regolarizzato la propria posizione nel 2009 e da coloro che hanno commesso delle irregolarità successivamente a tale data.
Difficile fare previsioni sulle adesioni e sul possibile recupero di gettito. La voluntary disclosure segue una filosofia diversa dai condoni e punta non tanto sulla convenienza derivante dalle ridotte pretese del fisco, quanto sulla minaccia di un miglioramento delle capacità di accertamento e su un inasprimento delle sanzioni. Molto dipenderà quindi dalla  credibilità della minaccia, in particolare dall’effettiva attuazione dei meccanismi di scambio di informazioni automatico fra autorità fiscali.

Effetti collaterali

Il provvedimento potrebbe, tuttavia, produrre degli effetti collaterali indesiderati. Il reato di autoriciclaggio introdotto dalla norma riguarda non solo il trasferimento di redditi evasi all’estero, ma qualsiasi sostituzione o trasferimento di denaro (anche in Italia) proveniente da un delitto non colposo. Ricadono in questa categoria anche alcuni reati tributari, quali il già richiamato caso della dichiarazione infedele, che non derivano da una condotta fraudolenta. Si acuirebbe in questo modo quello che viene spesso indicato come uno dei principali fattori che scoraggiano gli investimenti nel nostro paese: il rischio che le controversie fiscali sfocino in un procedimento penale anche in assenza di un disegno evasivo intenzionale.

La voluntary disclosure aggiunge quindi un ulteriore motivo per sperare in una rapida attuazione della delega fiscale che prevede, fra l’altro, la revisione del sistema sanzionatorio penale al fine di limitare il reato tributario ai comportamenti fraudolenti e simulatori e di meglio graduare le sanzioni all’effettiva gravità dei comportamenti.

(1) Oecd, “Offshore voluntary disclosure: comparative analysis, guidance and policy advise”, settembre 2010.
(2) Pellegrini V., Tosti E., “Alla ricerca dei capitali perduti”, Questioni di Economia e Finanza, n. 97, Banca d’Italia, luglio 2011