Il Ddl di riforma dell’amministrazione locale è lontano dagli obiettivi di semplificazione e razionalizzazione che dovrebbe perseguire. L’assetto istituzionale appare frammentato, mentre non c’è chiarezza sulle funzioni attribuite a ciascun ente. Alla fine anche le province potrebbero rinascere.

di Luigi Oliveri* (lavoce.info

Come cambia l’amministrazione locale

Due tipi di città metropolitane, due tipi di unioni di comuni, province depotenziate e un intrico di competenze e funzioni ad assetto variabile e imprevedibile.
Il quadro di insieme del disegno di legge di riforma dell’amministrazione localepresentato dal ministro Graziano Delrio è quanto meno complicato, in ogni caso abbastanza distante dal cogliere gli obiettivi di semplificazione e razionalizzazione che pure si vorrebbero perseguire.
L’assetto istituzionale è quanto mai frammentato. Le città metropolitane che sorgeranno subentreranno e assorbiranno totalmente le province. Si profila, così, un primo modello di ente locale, caratterizzato dalla commistione delle competenze proprie del comune e delle province, con diverse attribuzioni di funzioni in più, prevalentemente connesse alla valorizzazione delle infrastrutture e delle relazioni addirittura internazionali.
Ma nell’ambito territoriale delle città metropolitane potrebbero risorgere delle vere e proprie province: infatti, si dà modo ai comuni che non intendono aderire alla città metropolitana di costituire province ex novo, più piccole, che avranno le medesime competenze limitate di tutte le altre. Le province “depotenziate” limiteranno le loro funzioni di base a pianificazione territoriale di coordinamento, tutela e valorizzazione dell’ambiente, servizi di trasporto, autorizzazione e controllo del trasporto privato, costruzione classificazione e gestione delle strade, programmazione provinciale della rete scolastica. E, tuttavia, l’intrico delle competenze è molto più complesso.
Poi, le unioni di comuni. Un primo tipo è composto dalle unioni “ordinarie”, regolate dal testo unico degli enti locali, delle quali possono far parte tutti i comuni di ogni dimensione demografica. Vi saranno anche le unioni di comuni “obbligatorie”, che debbono necessariamente essere costituite dai comuni con meno di 5mila abitanti (o meno di 3mila, se abbiano fatto parte di comunità montane).
L’elencazione delle nuove forme di ente locale non è comunque finita, perché il disegno di legge prevede uno status particolare per la città metropolitana di Roma Capitale.

Le funzioni delle città metropolitane 

Letta dal lato della gestione delle funzioni, la riforma appare ancora più complessa.
Le città metropolitane svolgerebbero contemporaneamente le funzioni del comune; funzioni delle province; nuove funzioni proprie della città metropolitana.
All’interno del territorio della città metropolitana, però, può aversi una quarta forma organizzativa: il conferimento ai comuni o alle unioni di comuni di alcune funzioni (con contestuale assegnazione di risorse); tale conferimento può avvenire in forma differenziata, creando ulteriori sotto tipologie di modalità gestionale.
Non solo: i comuni che ne fanno parte potranno, a loro volta, attribuire alla città metropolitana proprie competenze, sempre trasferendo le risorse.
Ancora, le città metropolitane potrebbero creare proprie articolazioni interne: delle specie di sub-città metropolitane, con propri organismi di coordinamento.
Infine, Stato e Regioni possono assegnare alle città metropolitane ulteriori funzioni, in applicazione del principio di sussidiarietà fissato dall’articolo 118 della Costituzione.
Le province residue svolgerebbero poche funzioni “proprie”. Tuttavia, Regioni e comuni potrebbero decidere di attribuire loro le competenze, prima provinciali, che avessero acquisito al loro posto, mediante una specifica delega. Quindi, anche per le province la definizione del lotto di funzioni da gestire risulterebbe molto incerta e variabile di Regione in Regione.
Per altro, il Ddl presentato dal ministro Delrio ripresenta il medesimo problema interpretativo posto dal decreto “salva Italia” e rimasto irrisolto: stabilisce che con legge dello Stato passeranno ai comuni o alle unioni di comuni (senza però indicare sulla base di quali criteri assegnarle agli uni o alle altre) le funzioni che vennero a suo tempo attribuite alle province con legge statale. Invece, saranno leggi regionali ad assegnare a comuni o unioni di comuni le funzioni provinciali a suo tempo assegnate con leggi regionali. Poiché non risulta ancora a oggi noto quali siano tali funzioni, il Ddl, esattamente come la manovra del Governo Monti, rinvia a un futuro Dpcm l’elenco delle diverse funzioni: nella precedente legislatura, quel Dpcm non vide mai la luce.
A rendere ulteriormente multiforme il quadro delle competenze, c’è il fatto che le Regioni potranno decidere di svolgere direttamente alcune funzioni provinciali.

E i risparmi?

Il disegno di legge consegnerebbe un nuovo ordinamento locale nel quale per cittadini, imprese e le stesse amministrazioni risulterebbe estremamente complicato capire chi farebbe cosa. Da un territorio all’altro i soggetti competenti e le funzioni svolte potrebbero variare moltissimo. Per avviare una pratica, occorrerebbe una complessa preistruttoria, finalizzata a capire con certezza quale sarebbe l’ente preposto a gestirla. Il rischio di giri di valzer kafkiani appare evidente.
L’eliminazione delle province dovrebbe essere occasione di maggiore linearità del sistema. E il Ddl, se dovesse mantenere questa impostazione, appare un’occasione mancata. È fondamentale che, abolite le province, si stabilisca con certezza e chiarezza quale ente subentri: la scelta di puntare sui comuni o le unioni di comuni appare asfittica, in quanto i confini delle mura cittadine sono di per sé inidonei alla gestione di funzioni di “area vasta”.
Un’ultima annotazione riguarda i risparmi. Il disegno di legge non li quantifica, riproponendo la questione di quanto la manovra sulle province contribuisca al risanamento dei conti pubblici. Poiché le cariche di città metropolitane, province e unioni di comuni sarebbero gratuite, l’unico risparmio certamente quantificabile è la cifra dei 104,7 milioni che oggi le province spendono per indennità e gettoni di presenza.

*E’ Dirigente Coordinatore dell’Area Funzionale Servizi alla Persona e alla Comunità della Provincia di Verona, che raggruppa il Settore Politiche Attive per il Lavoro, i Servizi Turistico-Ricreativi ed i Servizi Socio-Culturali. Collabora dal 1997 al quotidiano economico “Italia Oggi” per gli approfondimenti giuridici delle questioni attinenti agli enti locali. Collabora dal 1999 con “Ancitel s.p.a.”, società dell’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani e dal 2003 con il Centro Studi e Ricerche sulle Autonomie Locali di Savona.