Debiti della Pubblica amministrazione, il diavolo sta nei dettagli

La decisione di pagare alle imprese parte dei debiti accumulati dalle amministrazioni pubbliche potrebbe rappresentare la più grande manovra di rilancio dell’economia italiana attuata negli ultimi decenni. A patto che si tenga conto di alcuni elementi, decisivi per l’efficacia del provvedimento.

di Rony Hamaui* e Massimo Bordignon** (lavoce.info)

Le priorità di pagamento

Il Governo ha deciso di pagare in due anni 40 dei 91 miliardi di debiti accumulati dalle amministrazioni pubbliche verso i propri fornitori (secondo le stime più recenti di Banca d’Italia). Ottimo. Ma restano imprecisati alcuni importati dettagli di quella che potrebbe essere la più grande manovra di rilancio dell’economia attuata negli ultimi decenni. Guardiamo con attenzione quali sono questi dettagli poiché da essi dipenderà molto dell’efficacia del provvedimento.
Non sono ancora chiare le priorità con le quali verranno pagati i diversi fornitori. In mancanza di regole precise, c’è il rischio che gli enti pubblici attuino scelte discrezionali o dirottino i fondi verso altri scopi ritenuti più urgenti. In Spagna, ad esempio, lo Stato ha deciso di pagare direttamente i fornitori (incluse le banche) in maniera trasparente, proprio per evitare questi problemi. La questione è particolarmente rilevante poiché molti fornitori consci dei ritardi endemici di alcune amministrazioni hanno incorporato nei prezzi di vendita i ritardi. È importante allora che le fatture più vetuste vengano pagate per prime al fine di non fare indebiti regali.
La contrapposizione banche/imprese come destinatarie dei fondi risponde più a pressioni populistiche che a una logica economica. In particolare, non pagare gli istituti di credito o farlo con ritardo rispetto alle imprese è un grave errore. In molte cessioni pro-soluto il rischio finanziario di ritardato pagamento rimane a carico delle imprese, mentre le banche si accollano solo i rischi di controparte. Se le banche non vengono pagate, le linee di credito a disposizione delle aziende si ridurranno giacché il collaterale nelle loro mani sarà di qualità inferiore, dunque danneggiando le stesse imprese. In più, il provvedimento è contrario allo spirito della normativa sulla certificazione dei crediti, approvato solo pochi mesi orsono, che aveva appunto l’obiettivo di rendere più bancabili i crediti verso la Pa.

Una manovra strutturale

Per quanto aggravati dalla crisi e dalle politiche di controllo estremo sulla spesa introdotte negli ultimi due anni, i ritardi nei pagamenti della Pa non rappresentano un fatto nuovo, soprattutto nella sanità, dove si annidano oltre la metà di tutti i debiti commerciali. (1) Questo ha generato numerosi effetti perversi: ha portato a un aumento della spesa e dell’indebitamento, perché i fornitori, anticipando i ritardi, hanno aumentato i prezzi praticati alla Pa; ha distorto l’intera supply chain, perché i ritardi si propagano dal dettaglio a tutti i livelli; ha indebolito la struttura finanziaria delle imprese, aumentato la domanda di credito e ridotto la capacità di investimento. (2)
I benefici su reddito e occupazione attesi dal Governo e da Confindustria dipendono dal fatto che la manovra sia strutturale, cioè che a seguito delle misure decise, la pubblica amministrazione non solo possa saldare i debiti pregressi, ma sia nelle condizioni di pagare puntualmente anche quelli futuri.(3) Questo richiede che l’intervento venga accompagnato da severi piani di rientro delle amministrazione pubbliche e da meccanismi che evitino comportamenti di azzardo morale per il futuro, comprese sanzioni efficaci per gli amministratori disonesti.

Nel varare la manovra, il Governo dovrebbe quindi domandarsi perché i debiti commerciali si siano formati in passato e come evitare che si riformino in futuro. In parte, i debiti dipendono da regole assurde imposte agli enti territoriali (quali il doppio vincolo su cassa e competenza per gli enti locali dei patti di stabilità interna), che devono essere rimosse. In parte, però, dipendono da regole contabili poco trasparenti, soprattutto nel caso delle Regioni, che applicano ancora una forma di “federalismo contabile” che rende illeggibili e non confrontabili i loro bilanci, oltreché da scarsi controlli che hanno consentito il formarsi di impegni di spesa fuori bilancio e dall’assenza di sanzioni efficaci. (4) Su tutto questo esiste già un’imponente produzione legislativa: basta cominciare ad applicare le leggi. (5)

Infine, lo Stato dovrebbe sviluppare e rafforzare forme di amministrazione controllata nei confronti degli enti locali che avessero più difficoltà ad avviare un’operazione di pulizia contabile, senza limitarsi, così come fa adesso, a intervenire solo ex post, in presenza di situazioni di conclamata bancarotta. In molti casi, riportare a un equilibrio strutturale le amministrazioni locali, significa affrontare problemi di mobilità dell’impiego pubblico, che gli enti locali non sono in grado di trattare da soli. La disciplina del “pre-dissesto”, introdotta dal Governo Monti con la legge 213/2012, va nella giusta direzione e andrebbe estesa anche alle Regioni e alla sanità.

(1) Secondo le stime di European Payment Index, i ritardi medi nei pagamenti della Pa sono passati dai 59 giorni del 2009 ai circa 100 attuali.
(2) Per i rapporti fra crescita delle imprese e crediti commerciali si veda: A. Ferrando and K. Mulier  (2012) “Do Firms Use the Trade Credit Channel to Manage Growth?” ECB Working Paper Series N. 15.
(3) Come ha sottolineato Daniele Franco, direttore centrale della Banca d’Italia, nella sua audizione gli effetti macroeconomici della manovra dipenderanno in maniera cruciale, dalle “modalità con cui i rimborsi si ripartiranno fra le imprese creditrici, dalle specifiche condizioni di ciascuna di esse, dagli effetti sulle aspettative delle imprese e dei mercati finanziari”.
(4) Sul “federalismo contabile” si veda Stefano Pozzoli, “Lo Stato di salute delle Regioni”. Pozzoli stima in 20 miliardi il disavanzo corrente e in 9 miliardi il disavanzo patrimoniale delle Regioni.
(5) Le leggi di riforma già approvate su contabilità (legge 196/2009 e il successivo decreto legislativo 118/2011), sui controlli da parte della Corte dei conti (legge 213/2012), e sulle sanzioni su politici e amministratori locali (decreto “premi e sanzioni”).

*Laureato all’Università Commerciale L. Bocconi e Msc. alla London School of Economics. E’ Amministratore Delegato di Mediofactoring e professore a contratto presso l’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano. Ha ricoperto numerosi incarichi presso il gruppo Intesa Sanpaolo; e’ stato responsabile del Servizio studi della Banca Commerciale Italiana nonché professore a contratto presso l’ Università di Bergamo e l’ Università Bocconi. Ha lavorato presso l’Istituto per la Ricerca Sociale. è autore di numerosi articoli scientifici e ha scritto e curato diversi libri riguardanti gli intermediari, i mercati finanziari internazionali e lo sviluppo economico finanziario nei paesi arabi.

**Si è laureato in Filosofia a Firenze e ha svolto studi di economia nel Regno Unito (MA, Essex; PhD, Warwick). Si occupa prevalentemente di temi di economia pubblica. Ha insegnato nelle Università di Birmingham, Bergamo, Brescia, Venezia e all’Universita Cattolica di Milano. Attualmente è professore ordinario di Scienza delle Finanze presso quest’ultima Università, dove dirige anche l’Istituto di Economia e Finanza e la Doctoral School in Public Economics. Ha svolto e svolge tuttora attività di consulenza per enti pubblici nazionali e internazionali ed è stato membro di numerose commissioni governative, compresa la Commissione sulla Finanza Pubblica presso il Ministero del Tesoro nel 2007-8.