Anatomia dello scambio corrotto

Lo scambio corrotto si basa su una debole capacità di controllo dei cittadini sui decisori pubblici e su una coalizione tra questi ultimi e le imprese. Contrastare la corruzione significa allora indebolire la coalizione corrotta e aumentare le capacità di controllo dei cittadini. Occorre inasprire le sanzioni e la probabilità di venire colti sul fatto, guardando ai cosiddetti reati sentinella e allungando i tempi di prescrizione. Necessario colpire il ruolo del facilitatore. Ma la precondizione è ristabilire vere condizioni di trasparenza.

di Michele Polo* (lavoce.info)

Una grandine. Oramai non passa giorno senza che i giornali e le inchieste della magistratura non svelino nuovi particolari su storie di tangenti e uso disinvolto del denaro pubblico a fini privati. I cittadini, stretti tra la crisi economica e la disciplina del bilancio pubblico, non sembrano disposti a tollerare oltre. Se il quadro è chiaro e sconfortante, meno ovvi i possibili rimedi, fuori dal fatalismo dell’ineluttabilità del ladrocinio pubblico, del “tanto sono tutti ladri”.

Tre attori per uno scambio

Per comprendere quanto abbiamo sotto gli occhi conviene riprendere alcuni strumenti di analisi economica che ci permettono di cogliere l’essenza dello scambio corrotto, i modi in cui questo viene governato con comportamenti e figure particolari, individuando al contempo alcune linee di fragilità di questo sistema che permettono di rendere più efficaci gli interventi di contrasto.
Nelle sue forme più patologiche, lo scambio corrotto nasce dalla cattiva interazione tra tre gruppi di soggetti: i cittadini, latori degli interessi che le politiche pubbliche dovrebbero tutelare, i decisori pubblici (politici, burocrati) che debbono disegnare e attuare queste decisioni, e i soggetti privati, spesso imprese, che concorrono a realizzare tali decisioni. Un’opera pubblica, o una fornitura di servizi a un ente locale, dovrebbe favorire la soddisfazione di bisogni dei cittadini, viene disegnata e implementata da un comune e realizzata con il concorso di una impresa privata. (1)
In questo contesto possiamo immaginare uno scambio virtuoso, secondo cui i cittadini selezionano e incentivano i decisori pubblici affinché disegnino e realizzino l’opera pubblica o la fornitura di servizi in modo da massimizzare l’utilità dei cittadini stessi, attraverso una adeguata selezione e controllo dell’operato dell’impresa privata che concretamente realizzerà la scelta amministrativa.
Al contrario, lo scambio corrotto si realizza quando i cittadini hanno scarsa capacità di influenza sulla selezione e incentivazione dei decisori pubblici, i quali operano in coalizione con l’impresa per realizzare il progetto in modo da massimizzare le loro rendite, e non il benessere dei cittadini, rendite che vengono poi ripartite attraverso un pagamento, la tangente.
Perché lo scambio corrotto possa realizzarsi occorrono tre precondizioni: che la politica pubblica possa attuarsi in molti modi diversi, comportando discrezionalità per il decisore pubblico; che tali opzioni alternative comportino rendite diverse per la coalizione del decisore pubblico e dell’impresa, e che i cittadini non osservino perfettamente le scelte del decisore pubblico. In questi contesti chi sceglie le politiche pubbliche ha una discrezionalità che può orientare in modi diversi senza essere controllabile dai cittadini. Purtroppo, è difficile immaginare atti politici o amministrativi che non rientrino in queste condizioni, una considerazione che ci spinge a riconoscere come, potenzialmente, gli scambi corrotti possono avvenire in quasi ogni decisione pubblica.
Al contempo, tuttavia, essendo lo scambio corrotto illegale, per attuarsi deve risolvere due problemi. Un problema di selezione, legato al fatto che non tutti i decisori pubblici o le imprese sono disponibili: individuare le controparti compiacenti è un passaggio delicato e rischioso prima di poter concludere un accordo corrotto. In secondo luogo, proprio perché illegale, lo scambio corrotto non può beneficiare nella sua esecuzione dell’enforcement che la legge assicura ai contratti, ed è esposto quindi all’opportunismo di entrambe le parti: il decisore pubblico che può, incassata la tangente, non realizzare la decisione pubblica nelle forme stabilite, o che può pretendere una tangente maggiore di quella pattuita; l’impresa, che ottenuta la decisione favorevole può erogare una prestazione meno qualificata, ridurre la tangente o addirittura denunciare la controparte. Esiste quindi, una volta individuati i partner disponibili, un problema di incentivazione che occorre risolvere perché lo scambio corrotto vada a buon fine. Questi elementi rendono quindi potenzialmente rischiosi e instabili gli scambi corrotti, per quanto essi siano potenzialmente pervasivi nelle politiche pubbliche.

Il ruolo del facilitatore

È importante partire da questi problemi di selezione e incentivazione, poiché è così possibile comprendere le forme con cui lo scambio corrotto si articola per attenuare tale instabilità, e individuare alcune politiche di contrasto.
In un contesto di assenza di enforcement esterno, gli economisti individuano nella ripetizione delle relazioni un potente elemento di stabilizzazione contro l’emergere di comportamenti opportunistici: se una amministrazione locale deve bandire in modo ricorrente una gara per la fornitura di determinati servizi, una volta individuato un partner disponibile alla tangente avrà risolto il problema di selezione. E al contempo, aumenterà gli incentivi ad astenersi dall’opportunismo: l’amministrazione sa che, modificando a proprio favore l’accordo, non potrà contare sulle tangenti in futuro, così come l’impresa ben comprende che una condotta opportunista la esporrà all’esclusione dalle successive gare.
E tuttavia molti atti amministratici e decisioni pubbliche tendono a coinvolgere di volta in volta soggetti diversi, che entrano in relazione in modo troppo sporadico per consentire i meccanismi di stabilizzazione sopra descritti. Ad esempio, potremmo avere un insieme di comuni che debbono realizzare opere edilizie, forniture di servizi, campagne di comunicazione, servendosi di imprese in grado di fornire queste prestazioni. Ciascuna partecipa a numerosi accordi con i diversi comuni, così come ciascun comune attua numerose decisioni coinvolgendo di volta in volta differenti interlocutori per prestazioni differenti. In questo contesto, la realizzazione di tutte le transazioni come scambi corrotti diviene difficile, poiché di volta in volta sono differenti le identità delle controparti coinvolte, perdendo quell’elemento di ricorrenza che potrebbe assicurare la realizzazione di scambi corrotti.
È in questo contesto che tende a emergere una nuova figura, che osserviamo in diverse forme sulle pagine dei giornali, e che possiamo definire come il facilitatore: è un soggetto portatore di una ampia rete di relazioni, sia nell’ambito pubblico che privato, con controparti disponibili a partecipare a uno scambio corrotto, soggetto che ha accesso a informazioni rilevanti per individuare le decisioni pubbliche potenzialmente attuabili come scambi corrotti, e che si pone come garante, terza parte, negli accordi corrotti, avendo la capacità di combinare l’incontro tra un amministratore e un soggetto privato particolari, adatti ad attuare una specifica decisione pubblica, così come di escludere un amministratore o un soggetto privato quando questi vengano meno all’accordo. In questo modo, il facilitatore collega tra loro, intervenendo in ciascuno di essi, una serie di scambi corrotti che coinvolgono un ampio insieme di soggetti diversi, rappresentando l’elemento di continuità tra relazioni corrotte altrimenti troppo sporadiche. L’amministratore locale sa, quindi, che venendo meno all’accordo in una particolare fornitura, verrà escluso dagli scambi corrotti per altri tipi di atti amministrativi con soggetti diversi, così come l’impresa, venendo meno ai patti corrotti, sa di giocarsi non solo la relazione con quello specifico amministratore locale, ma anche con tutti gli altri comuni dove opera.
La figura del facilitatore, quindi, permette di risolvere sia i problemi di selezione che di incentivazione che possono minare la stabilità degli atti corrotti, estendendone la portata a un insieme di decisioni pubbliche molte ampie, apparentemente slegate tra loro e, prese singolarmente, potenzialmente instabili per la corruzione.
Chi sono i facilitatori? Individuatone il ruolo, l’identità è mutevole e sfuggente. Vi rientrano certamente i tipici faccendieri, dal Pierfrancesco Pacini Battaglia dei tempi di Mani Pulite a Luigi Bisigniani, che dalle inchieste recenti sembrerebbe un vero evergreen della corruzione. Ma potenzialmente vi rientrano i partiti politici, i ruoli apicali delle amministrazioni pubbliche, dalle Asl all’Anas alla Guardia di finanza o gli uffici Iva, coinvolti in inchieste in questi anni,  così come le associazioni private, dalla massoneria alla Canottieri Lazio, teatro degli incontri tra Cesare Previti e Renato Squillante. E vi rientrano, con un vantaggio comparato preoccupante, le organizzazioni criminali.  
I meccanismi dello scambio corrotto, inoltre, si rafforzano progressivamente quando nel tempo si determini una mutazione quasi genetica dei soggetti coinvolti, con la presenza sempre più massiccia di soggetti disponibili allo scambio corrotto: politici e amministratori che fanno carriera grazie alla propria capacità di procacciare risorse, imprenditori che si specializzano nelle relazioni con la pubblica amministrazione. Si scivola pericolosamente verso un equilibrio corrotto dove queste condotte divengono prevalenti, e dove l’azione di contrasto appare più difficile.

Le azioni di contrasto

Non possiamo che concludere con una riflessione sull’azione di contrasto, oggetto del faticoso iter parlamentare della legge anticorruzione. Se lo scambio corrotto si basa su una debole capacità di controllo dei cittadini sui decisori pubblici e su una coalizione tra decisori pubblici e imprese, i fronti di attacco non possono che essere due: indebolire la coalizione corrotta e aumentare le capacità di controllo dei cittadini.
Dal primo punto di vista occorre aumentare la sanzione attesa associata agli scambi corrotti: aumentando sia le sanzioni per questi reati, che la probabilità di venire colti sul fatto. Quest’ultima può aumentare attraverso un più forte contrasto ai cosiddetti reati sentinella (falso in bilancio, riciclaggio) e l’allungamento dei tempi di prescrizione. Occorre inoltre colpire il ruolo del facilitatore, rendendo instabili gli scambi corrotti, attraverso la fattispecie del traffico di influenze illecite. Prevedere la confisca dei proventi dallo scambio corrotto, che si somma e aumenta la sanzione. E occorre incentivare la collaborazione attraverso sconti di pena, con strumenti premiali che si sono rivelati utili contro il terrorismo, la mafia e i cartelli collusivi. Aumentare infine la rotazione nei ruoli amministrativi, in modo da rendere più rischioso l’approccio finalizzato alla tangente.
Ma questi strumenti, alcuni dei quali contenuti nel disegno di legge ma che andrebbero resi più incisivi, da soli non possono bastare senza un ruolo più attivo dei cittadini nel punire i decisori pubblici corrotti. Precondizione, è ristabilire condizioni di trasparenza, imponendo il rilascio di informazioni sulle decisioni pubbliche, sui bilanci dei partiti, su redditi e patrimoni dei decisori pubblici. Utile è il coinvolgimento degli ordini professionali, tra cui spesso si trovano soggetti coinvolti in scambi corrotti, che promuovano politiche di correttezza professionale al loro interno, agendo in questo in rappresentanza di interessi generali. Avendo apprezzato Confindustria Sicilia per la coraggiosa politica di espulsione di quanti pagano il pizzo, attendiamo Confindustria in politiche altrettanto incisive nei confronti di propri associati coinvolti in scambi corrotti.
Da ultimo, il problema che qui non possiamo che solamente accennare, dei meccanismi di rappresentanza politica, legati ai sistemi elettorali e alla vita interna dei partiti, che possono facilitare la sanzione del corrotto attraverso la mancata candidatura e il rifiuto del voto.             

(1) Un’altra casistica coinvolge i cittadini e gli amministratori pubblici solamente, con i secondi che impongono un “prezzo” per prestazioni e servizi dovuti. Ci soffermiamo sugli scambi corrotti più complessi per ragioni di spazio e di significatività delle distorsioni.

*Ha svolto i suoi studi presso l’Università Bocconi e la London School of Economics. E’ professore Ordinario di Economia Politica presso l’Università Bocconi. Ha trascorso periodi di ricerca a Lovanio, Barcellona, Londra e Tolosa. I suoi interessi di ricerca riguardano l’economia e la politica industriale, l’antitrust e la regolamentazione.